Het evenredigheidsbeginsel: de bestuursrechter gaat de evenredigheid van besluiten intensiever toetsen

Machteld Robichon & Anna Sträter / 01 apr 2022

Op 2 februari 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) een belangrijke uitspraak gedaan, waarin zij uitleg geeft over de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. De aanleiding voor deze uitspraak was een woningsluiting in de gemeente Harderwijk (ECLI:NL:RVS:2022:285).

Hoewel de Afdeling niet besluit tot een verplichte toetsing in drie stappen, conform de Unierechtelijke evenredigheidstoets, blijkt wel dat de bestuursrechter de evenredigheid van besluiten intensiever zal gaan toetsen. De marginale toets staat niet meer voorop.

Het evenredigheidsbeginsel en het criterium van ‘willekeur’

Het evenredigheidsbeginsel is vastgelegd in artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) dat bepaalt dat: “de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen”.

De Afdeling stelt vast dat de bepaling twee ‘ijkpunten’ heeft: enerzijds het met het besluit beoogde doel en anderzijds de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio is dat de gevolgen van een maatregel niet onnodig onevenredig mogen uitpakken ten opzichte van het doel van het besluit.

Het evenredigheidsbeginsel is niet alleen van toepassing op bestuurlijke maatregelen, zoals een woningsluiting, maar geldt voor ieder besluit waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft en derhalve een belangenafweging plaatsvindt.

Gelet op deze beleidsruimte beoordeelde de bestuursrechter of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (marginale of willekeur toets). Op deze toetsing bestond al langere tijd kritiek, omdat het onvoldoende bescherming zou bieden tegen onevenredige besluiten. Zo illustreerde de toeslagenaffaire dat de rechterlijke toetsing niet steeds leidt tot de correctie van onevenredige maatregelen.

Conclusie staatsraden advocaat-generaal

De Afdeling had de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel (“AG’s”) in deze zaak verzocht een conclusie te nemen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. In de conclusie van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) adviseren de AG’s om aansluiting bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets te zoeken. Dit betekent dat getoetst wordt of (1) het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het besluit noodzakelijk is om het doel te bereiken en (3) of de maatregel evenwichtig is.

De AG’s stellen daarnaast voor om een standaard driedeling met bijbehorende terminologie te introduceren om de toetsingsintensiteit uit te drukken. De AG’s introduceren de termen “restraint”, “intermediate” en “intensive”.

Van willekeur naar glijdende schaal

In haar uitspraak stelt de Afdeling dat de conclusie van de AG’s in de kern ziet op drie situaties:

  1. Het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid (al dan niet ingevuld met beleidsregels);
  2. Het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin; en
  3. Het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin.

In de Harderwijk-zaak is alleen de eerste situatie aan de orde. De Afdeling beperkt zich vervolgens tot deze situatie, onder de opmerking dat de mogelijkheden om te toetsen in de andere situaties in toekomstige uitspraken van de hoogste bestuursrechters aan bod zullen komen.

De Afdeling slaat in de Harderwijk-zaak een minder radicale weg in dan wordt voorgesteld door de AG’s. De Afdeling overweegt dat de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol kunnen spelen, maar dat dit per geval zal verschillen, omdat er altijd een verscheidenheid aan factoren meespeelt bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. De door de AG’s voorgestelde (Unierechtelijke) drietraptoets moet dus niet steeds worden toegepast.

Volgens de Afdeling zijn er twee belangrijke ‘oriëntatiepunten’:

  1. De aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen; en
  2. De ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.

De intensiteit van de rechterlijke toetsing hangt af van zoveel factoren af dat het een glijdende schaal vormt waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast kunnen worden. Door deze veelheid aan factoren verschilt de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van geval tot geval.

De Afdeling noemt een aantal factoren die mee kunnen spelen bij het bepalen van de toetsingsintensiteit, zoals het type besluit, de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. In lijn met het advies van de AG’s merkt de Afdeling op dat naarmate de belangen zwaarder wegen, de gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op de fundamentele rechten, de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel intensiever zal zijn.

Hoewel de Afdeling in het persbericht bij de uitspraak expliciet afstand neemt van het willekeurs-criterium, wordt dit criterium in de uitspraak zelf nog niet volledig verlaten. De Afdeling stelt daarin namelijk dat de willekeur niet langer voorop staat bij de beoordeling van de evenredigheid van besluiten. Het criterium kan zodoende nog wel gebruikt worden. Bovendien overweegt de Afdeling dat bij voorkeur moet worden aangesloten bij artikel 3:4 lid 2 Awb. Deze bewoordingen laten dus nog ruimte voor een meer terughoudende toets.

Gevolgen voor de rechtspraktijk: intensievere toets

De toetsing door de bestuursrechter van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel wordt zodoende intensiever. Bestuursorganen zullen de belangafweging zorgvuldig moeten doen en ook beter moeten motiveren. Naarmate de belangen van burgers of bedrijven zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van een besluit ernstiger zijn of een besluit inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing door de bestuursrechter intensiever zijn.

Wij kijken uit naar de invulling die de bestuursrechtspraak aan deze uitspraak zal gaan geven.

Met dank aan Sude Zorluozpinar 

Gerelateerde artikelen

Competition Flashback Q2 2022

Bas Braeken & Jade Versteeg & Lara Elzas & Timo Hieselaar & Demi van den Berg & Diederik Simons / 06 jul 2022

Dit is de Competition Flashback Q2 2022 van bureau Brandeis met daarin een selectie van de belangrijkste mededingingsrechtelijke ontwikkelingen over het afgelopen kwartaal (klik hier voor het origineel). Wilt u graag voortaan de Competition Flashback van…